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食药“黑名单”规定即将结束社会意见征集 南京天下公提“向黑名单企业征收监管税费”等三项建议

2014-01-08 10:27:33 来源:天下公 浏览:2312

食药“黑名单”规定即将结束社会意见征集
南京天下公提“向黑名单企业征收监管税费”等三项建议
2014年1月5日

    1月5日,长期关注食品药品安全的公益机构南京天下公通过特快专递方式向食药总局递交了它们的意见。由国家食品药品监督管理总局发布的《食品药品安全“黑名单”管理规定》将于1月10日结束社会意见征集。该机构提出的建议包括“分级管理黑名单”、“完善黑名单退出机制”及“对黑名单生产经营者征缴监管税/费”三个部分。此前,天下公已就《食品安全法》(修订稿)、《食品药品行政处罚程序规定》、《食品监督抽检管理办法》等多部法律法规草案提交立法建议。
  天下公负责人于方强称,食药黑名单规定是一部迟来的法规。此前,没有食品黑名单的法律或部门规章,药品黑名单的部门规章也直到2012年10月才有。这一次国家食药总局制订《食品药品安全“黑名单”管理规定》无疑是食药监管新体制的优势所在,但另一方面我们也可以看到,“黑名单”管理其实还是落后于社会现状一大步。手机安卓市场里已经有“食品安全黑名单”的应用供下载,这应该成为监管部门奋起直追的动力。
  于方强表示,他们提出的三项建议分别对应了公平、责任、义务。
  “分级管理黑名单”着眼于公平,对于经司法最终确认未达到黑名单标准的企业,应及时剔除。“完善黑名单退出机制”着眼于责任,对于已经进入黑名单的企业,要加重其整改责任,才能在退出黑名单时确保安全。“对黑名单生产经营者征缴监管税/费”着眼于义务,黑名单企业增加了政府的监管成本,浪费了纳税人的钱,理应额外缴纳税费。
  以下是建议信全文:
  

                  对《食品药品安全“黑名单”管理规定》(征求意见稿)的建议

尊敬的国家食品药品监督总局:

    我们是一家关注食品药品安全的公益机构,南京天下公,此前已就《食品安全法》(修订稿)、《食品药品行政处罚程序规定》、《食品监督抽检管理办法》等多部法律法规草案提交立法建议。就最新的《食品药品安全“黑名单”管理规定》征求意见稿(以下简称《意见稿》),我们也准备了一些建议供参考。总体而言,我们欢迎用制度和法治来管理食品药品安全问题,并以此为基础,丰富了“黑名单”制度,使之更加公正、更加有效,让食品生产经营者通过努力避免进入黑名单或者努力脱离黑名单而走向食品药品安全生产之路,保障13亿人口的人身健康。

    我们的具体建议是:

一、分级管理“黑名单”
    根据意见稿,未来的食品药品“黑名单”制度是单一体制,只有进入黑名单和未进入黑名单的二元划分。我们认为,这一制度设计,容易导致不必要的法律纠纷。比如,意见稿第7条规定:行政处罚决定生效的,当事人提起行政复议或行政诉讼不影响纳入食品药品安全“黑名单”。但是,如果当事人通过行政复议、行政诉讼胜诉了怎么办?根据法律的基本规则,当事人信息当然要撤出“黑名单”。此时,被列入“黑名单”所导致的社会负面评价已经产生,特别是随着行政复议、行政诉讼一审、二审的程序走下来,当事人的“黑锅”已经背了快两年。而根据意见稿第17条,“黑名单”的一般公示期也就两年。被错误列入“黑名单”,可以想见会对生产经营者和责任人产生毁灭性的打击,很有可能导致企业破产。

    我们认为,与其事前过分夸大“黑名单”,事后为避免责任承担、过分低调地处理“黑名单”失误,不如对“黑名单”进行分级管理,理性管理,这样才能真正起到保障食品安全的终极目标,而不是为了管理而管理。

    如果分级管理“黑名单”,可分为以下几个情况:1、行政处罚决定生效后,进入“黑名单”预警名单;2、行政处罚决定生效后,当事人未提起行政复议或行政诉讼,进入“正式黑名单”;3、行政处罚决定生效后,当事人提起行政复议或行政诉讼,根据行政复议决定及行政诉讼的最终生效判决确定进入“正式黑名单”或退出预警名单。

    在该方案中,“预警名单”是“黑名单”的一个等级,与“正式黑名单”一样需要公布。唯一不同的是,“正式黑名单”表明确有违反食品药品安全生产规定的行为,而“预警名单”则表明虽有极大嫌疑,但仍需最终司法确认。公布“预警名单”并做必要说明不会立即引发社会负面评价,因此也不会引发法律纠纷。而进入“正式名单”和退出“预警名单”的判断标准也很明晰——根据最终生效的法律判决或行政复议决定,操作起来也会非常简单,不易引起法律纠纷或公众质疑。

    因此,我们建议“黑名单”应分为“预警名单”和“正式黑名单”两个层级。下文所有涉及“黑名单”之处,均作“正式黑名单”理解。

二、完善“黑名单”退出机制
    意见稿第19条和21条确定了“黑名单”的退出机制,即被纳入“黑名单”的生产经营者和责任人在公布期限(一般为两年)届满后,只要没有再次发生违法违规行为,就转入后台管理部门的数据库。

    我们认为,这样一个“黑名单”退出机制过于简单,不容易达到立法目的,希望定稿的“黑名单”管理制度能够予以完善。

    我们认为,设置“黑名单”的本意是:督促企业进行食品药品的安全生产,努力不进入黑名单,进入黑名单后努力退出黑名单。努力不进入黑名单是指,黑名单一定要有震慑力,让相关企业和责任人对进入黑名单有极大的担忧。努力退出黑名单是指,给相关企业和责任人一个改过自新的机会,避免破坏实体经济(这也是我国多部法律的主要立法方针)。

    我们认为,只有让食品药品生产企业和责任人确实感受到这两个“努力”,才能真正达到意见稿第1条确定的立法目的:加强食药安全监管、建设诚信体系、加大惩戒力度、监督生产者全面履行责任。因此,我们提出完善“黑名单”退出机制的几个建议,主要包括:

1)延长“黑名单”公布的期限,建议期限为5年。意见稿第25条规定,因提供虚假材料而受到政府行政处罚的,5年内不受理其申请。我们认为,“黑名单”应与此保持一致,才能体现“黑名单”的严肃性,表明违反食药安全产生的社会危害不低于提供虚假材料。这样,也才能让企业“努力”不进入“黑名单”,让生产者自己全面履行责任,加大政府惩戒力度。
2)公布期限届满时,“黑名单”企业和责任人应提交书面报告备案,全面介绍5年来的整改成果,有条件的可在媒体刊登报告摘要、请第三方评估、在国家食药总局网站公布报告全文。我们认为,这一规定符合意见稿第24条监管部门可“责令“黑名单”企业定期或不定期报告安全生产情况”的规定,也减轻了监管部门的重复工作,加重了企业责任,让其充分感受到,一旦进入黑名单”,想要推出,也要通过“努力”。
3)明确“违法违规行为”的内容,建议是“食药安全生产方面的违法违规行为”。意见稿第21条和第26条,确认了“黑名单”企业不发生“违法违规行为”可退出“黑名单”,发生“违法违规行为”从重处罚,但是没有明确是何种“违法违规行为”,容易引起全国执法标准不一。我们建议,这两处所涉及的“违法违规行为”应与食品药品安全生产相关,这样与“黑名单”设立的标准一致。如果无限扩大“违法违规行为”,则过于苛刻,让企业承担了过多的压力,也无法集中精力于整改安全生产环境。


三、对“黑名单”生产经营者征缴监管税/费
    对于进入“黑名单”的生产经营者,意见稿第23条规定,“采取增加检查和抽验频次等措施,实施重点监管”。我们认为,这一制度设计的初衷无疑是好的(保证人民可以用上安全的食品药品,帮助生产经营者达到法律规定的生产标准),但是需要进一步考虑该制度实施后的效果。

  对进入黑名单”的生产经营者实施重点监管,无疑会加大政府的监管成本。在政府监管人手不变的情况下,对这些生产经营者实施重点监管,必然导致政府对其他生产经营者监管不够,很有可能发生“捂盖子”的现象:保证了“黑名单”企业不发生食品药品安全事故,却又在其他企业发生新的食品药品安全事故。如果政府监管人手随着“黑名单”企业的变化而变化,才能保证食品药品安全生产的监管始终保持在同一水准。但,这多出来的政府公共支出又从哪儿来呢?我们认为,政府不能做冤大头,纳税人也不能做冤大头,涉事企业更不能因为做了违法的事反而额外获得更多的公共资源。按照权利义务对等的原则,我们强烈建议,应对进入“黑名单”的生产经营者征收一定的税费。这样,在逻辑上才比较通顺,食品药品生产经营者对进入“黑名单”才会有进一步的忌惮,意见稿的立法效果才能真正体现。至于是征税还是征费,需要有相应的法律授权,也要看国家食品药品监督总局有什么样的立法权限,需要国家食品药品监督总局进一步确认。
  
  此致
敬礼! 


                                                                               联系人:于方强 
                                                                        联系电话:13585142548 
                                                 联系地址:江苏南京建邺区应天大街837号1栋903室
  

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