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财经:民间机构建言食品安全应开门立法

2014-03-10 17:00:59 来源:天下公 浏览:2188

                                       食品安全应开门立法 
                        http://news.hexun.com/2014-03-10/162882962.html 
                               2014年03月10日11:16 来源:《财经》
  “在过去十年的食品药品重大事件中,‘国家秘密’‘商业秘密’都是阻碍公众知情权的挡箭牌:云南白药(000538,股吧)未标识有毒配方、镉超标大米名单不能公布、瓶装水水质企业标准不能公布、食品添加剂名称不能公布……”2014年2月17日,民间公益组织“天下公”向社会发此公开信称,在食品药品安全事件中,没有国家秘密和商业秘密,除个人隐私外,所有信息都必须被公开。
  “天下公”还呼吁,社会各界应该关注“食品安全立法工作倒退现象”。
  2013年9月至今,中国食品安全立法动作频频,除主要部门法《食品安全法(修订草案送审稿)》(下称《食品安全法送审稿》)征求社会意见外,各省、市涉及信息公开、行政审批、政府监管等多个领域的数十部地方法规先后揭盅。
  这样的密集立法引致两种声音。一种意见称《食品安全法送审稿》为“史上最严”,可操作性远高于原法;另一种意见认为,就目前法规条例中的部分内容体现出的食品安全监管政策,有可能走向“扩张行政权力,限制社会监督”之路。
  非专业人士如何参与
  据《财经》(博客,微博)记者不完全统计,半年内,仅省级行政机构推出的食品安全新规就有20多条(见图表)。在“天下公”执行主任于方强看来,这些法律条规的出台十分仓促,“食品安全方面民众很难参与,基本上都是食品安全方面的专家主导”。
  国家食品药品监督管理总局(下称国家食药监局)规定有一个月的时间征求意见,但地方食品安全规定一般只给出不到一周的征求意见时间。比如,甘肃省《关于禁止经营使用散装信用油、散装酱油和食醋的通告(征求意见稿)》和《杭州市食品生产经营者食品安全信用信息公开管理办法》两部地方规章,当地民众来不及了解其中的信息,征求意见就已过去。
  由于民众缺乏对食品安全信息的了解和学习,也造成乌龙事件连发。
  2012年媒体爆出肯德基与麦当劳的供货商养殖鸡从孵出到端上餐桌,只需要45天,是用饲料和药物喂养的。经网络传播,这条消息造成白羽鸡养殖业损失惨重,而实际上这是从国外引进的品种,每一个生长阶段使用不同的饲料配比,完全可以在适当的条件下达到45天出栏的效果。2014年2月,一则消息从网络到纸媒被炒得沸沸扬扬:赛百味、星巴克等出售的食物中,含有被用于鞋底的“偶氮甲酰胺”,后多位专家站出来一再解释,这是一种合法的食品添加剂。
  非专业人士是否具有参与食品安全监管的知识,也受到立法者的关注,《食品安全法送审稿》就对媒体报道食品安全问题,加上了“客观、公正”的前置限定。
  对此,维权律师郝俊波指出,如果媒体报道的确扭曲事实、对别人的名誉造成损害,《中华人民共和国民法通则》中已有相关规定(第一百零一条),故没有必要针对媒体提出高于民法的要求。
  于方强举例称,媒体的报道也有不少反映了真相并解决问题。2013年央视报道“皮革奶”事件,一开始农业部称这是假新闻,最后被证实是真的,“媒体要做的就是披露更多的信息”。
  中国食品科学技术学会理事厉曙光多次参与食品安全地方法规制定,他认为,非专业人士缺乏具有参与食品安全监管的知识,可以通过公民教育解决这一问题。
  《财经》记者了解到,《食品安全法送审稿》也提出,国家将食品安全知识纳入国民素质教育,普及食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识,开展食品安全公益宣传。
  于方强认为,应该引入民间机构参与相关标准的制定,“机构有一定的工作方法,可以进行民众意见的收集、整理”。过去半年,“天下公”多次在相关法规公示期内递送了建议信,遗憾的是,没有收到任何反馈。
  对食品安全的意见,民众通过消费者协会来反映是现行的主要渠道。消费者协会副会长、中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授说,消协已经数次参与食品安全领域的立法调研。不过,只有消协的渠道,并不能充分地代表民意。
  信息披露收紧
  在食品安全领域,公众的知情权、参与权至为重要。据人民网(603000,股吧)舆情监测室选取2012年1月至2013年1月的100件热点舆情案例,事件类型统计结果是:社会民生类舆情事件所占比例最大,为28%;其次,才是反腐倡廉,为23%。
  包括“天下公”在内的一些民间研究机构认为,临近去年底仓促出台的多部法律法规在这方面内容不尽如人意,甚至有倒退现象。
  新一轮的食品药品安全修法建规中,除了《食品安全法送审稿》中对新闻媒体的前置限定外,2013年10月公开征求意见的《食品监督抽检管理办法(征求意见稿)》第七条亦规定:国家食药监局负责发布国家监督抽检信息。未经批准,任何单位和个人不得擅自发布国家监督抽检信息。县级以上地方食品药品监管部门负责发布本级食品监督抽检信息。
  而在《食品药品行政处罚程序规定(征求意见稿)》中,国家机密、个人隐私和商业秘密被列为应当保守的秘密。并且,对应被保守的商业秘密,没有了原来在“业务、技术”范畴内的限定,这意味着商业秘密的保守范围更宽泛了。
  商业秘密一般是指专业技术、客户信息、原料渠道等业务性信息,保护商业秘密是为了保护合法企业通过努力获取的生产资料。“但如果有企业把商业秘密扩大到产品质量问题并加以保护,那完全是错误的。”郝俊波对《财经》记者说。
  2012年10月,当时的国家食品药品监督管理局推出食品药品安全“黑名单”制度。一年以后,2013年12月国家食药监局公布《食品药品安全“黑名单”管理规定(征求意见稿)》(下称《“黑名单”规定》)。
  按其规定,县级以上食品药品监督管理部门,将因严重违反食品、药品、医疗器械、化妆品管理法律、法规、规章,受到行政处罚的生产经营者及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员等的有关信息,通过政务网站公布。公布的期限与其被采取行为限制措施的期限一致;法律、行政法规未规定行为限制措施期限的,公布期限为二年。
  在《“黑名单”规定》公开征求意见时,“天下公”就提出,除了刑事、行政处罚生效的当事人应当被列入“黑名单”外,还应增加“预警名单”,将正在申请行政复议或进行行政诉讼的当事人进行分级管理,以此避免失误。
  根据《“黑名单”规定》第七条,“行政处罚决定生效的,当事人提起行政复议或行政诉讼不影响纳入食品药品安全‘黑名单’。”这可能导致即便最终判决当事人不存在违法行为,在长期的行政、司法程序之后,列入“黑名单”对当事人的影响已经造成,有可能导致企业破产。
  目前,已经开始执行的“黑名单”中,暂未对此进行区分。
  北京、上海、深圳等一线城市早于2013年就已出台了相关政策,建立食品安全信用体系、实施信用管理。
  2013年9月1日,深圳市正式实施食品安全“黑名单”制度,包括因食品生产经营违法行为移送司法机关,且被确定追究刑事责任的,及发生食品安全事故等的企业都会被列入“黑名单”。曝光时间最长期限为五年。在披露期限届满后,会终止披露,转为长期保存信息。“黑名单”除对媒体公布外,还在深圳信用网对外公布,并记入全市企业信用档案。
  不过,由于一些食品企业对地方经济贡献比较大,地方政府不愿意惩罚得太过严重,因此“黑名单”最终可能徒有其表。比如,在此前的双汇“瘦肉精”事件、三鹿“三聚氰胺”事件中,均有声音指责当地政府“护犊子”,并拖延调查。
  全国“两会”期间传出的消息称,食品安全“黑名单”制度有望于今年上半年在全国范围内正式施行。全国性“黑名单”数据库被视为解决地方“各自为政”的方法。
  对这一系统的建设效率及其效果,目前仍难预测。食品安全“黑名单”制度当年推出两个多月后,全国32个省级行政区的政务网页中,仅一半设立了相关专栏,其中还有3个暂未发布任何信息。
  食药监局扩权
  “多龙治水”是食品安全监管痼疾,厉曙光对此深有体会。他认为,“这次安全法修订,最重要的就是把食品生产经营和餐饮统归食药监局监管。”
  在原有的食品安全监管体系中,农业初产品、食品生产、食品经营流程分属农业、质监、工商部门管辖,餐饮企业由卫生部管辖。这种多头管理导致的荒谬现象很多。
  例如,根据卫生部门的规定,黄花菜不属于“干菜”,因此不得有二氧化硫残留;而质检和农业部门的相关标准却规定“黄花菜”属于“干菜”,可以允许有二氧化硫残留。部门规章的矛盾使生产加工商无所适从。
  而现今并行的三套食品安全法规《食品卫生法》《产品质量法》和《农产品(000061,股吧)质量安全法》,实施监管由卫生部门、产品质量监督部门和农业部门分别主导,其中的强制标准也不无内容打架的情况。
  据厉曙光介绍,食品生产经营和餐饮全部环节中,共有5000多个标准。原卫生部专门成立了一个工作小组对这些标准进行整合,已经进行两年多,预计2014年全部完成。
  现在《食品安全法》已在修订中,但《农产品质量法》却没有启动修法。如果农产品存在安全问题,深加工产品的安全就难以保障。刘俊海提出两个建议:上策是把《农产品质量法》纳入《食品安全法》;如果两法保持并行,两法就需同步修改。
  立法修法之后,落实关键还要看执法机关。从国外经验看,欧盟食品安全局(EFSA)一家统管欧盟的食品安全领域,通常也由它召集农业、食品等的专家,向欧盟委员会和欧洲议会等欧盟决策机构就食品安全风险提供独立、科学的评估和建议,负责向欧盟委员会提出一切与食品安全有关的科学意见,以及向民众提供食品安全方面的科学信息等;加拿大则由食品安全监督所统筹;澳大利亚和新西兰比邻,食品安全由澳新食品安全局共同掌管。
  从《食品安全法送审稿》看,此次修订参照的是美国食品药品监督管理局(FDA)的体系,即除了种养殖外,都由FDA统一监管。FDA与美国农业部的联系相当密切,此外,FDA与出入境检验检疫部门和海关也经常互通有无。然而,厉曙光分析,“在中国,部门间的联系相对少,还得通过国务院食品安全委员会或地方的食品安全办公室进行协调。”
  刘俊海认为,如全国性“黑名单”数据库仅仅在国家食药监局层面进行信息共享远远不够,希望建立一个信息共享、网上即时免费查询的数据库,将工商、银行各个系统的信息整合起来,脱离工商数据来查食品企业是不切实际的。
  国务院食品安全委员会或地方食品安全办公室,目前主要起协调作用,例如,负责应对公共食品安全群体性食物中毒等事件发生时,统筹救治、查处等工作,是一个非实体的办事机构,不少业内人士寄望这个委员会能牵头,打造一个以食药监管为主,其他多个部门信息共享快捷高效的联动机制。不过,国务院食品安全委员会的行政级别也只有部级。

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