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后郭美美时代的慈善公信力问题

2011-10-12 09:11:53 来源:天下为公 浏览:2652

   “社会和政府之间没有智库、行业协会和慈善委员会,就不可能真正专业,这些公益事件也就无法推动更有建设性的成果出现” 

  后郭美美时代的慈善公信力问题,似乎正在一个个官方和民间研讨会中再次成为焦点。 

  8月底,民政部罕见地就酝酿中的《公益慈善捐助信息披露指引》向社会征求意见,草根组织“南京天下公”负责人于方强发动NGO联署建言,虽然行动失败,不过他写下的建议书《郭美美与不能观望的草根》,意外得到了民政部官员的反馈。 

  政府与草根之间,基金会中心网、USDO这样的平台性组织仍在低调而艰难地动员着慈善信息公开,针对政府部门和草根组织的联合行动也次第展开。 

  但慈善公共事件发生后,政府和民间的沟通甚至辩论仍难以出现。北师大壹基金公益研究院院长、前民政部慈善司司长王振耀把矛头直指中国社会的体制和结构性缺陷,“我们缺乏智库、行业协会和慈善委员会等衔接性组织,这也是郭美美等公益事件发生后最应该反思的地方”。 

  “天下公”的建言 

  9月1日,“南京天下公”的负责人于方强接到民政部一官员的回电,告知收到了《公益慈善捐助信息披露指引》(以下简称《指引》)的建议信。“写得非常认真,也很有深度,很多建议对我们很有启发。”这位官员说,会对建议内容认真考虑,争取写进最终的草案。 

  这是于方强作为一个草根NGO的负责人,在政策倡导后第一次接到政府官员的回复。 

  8月23日,民政部在其官方网站上公布了《指引》,“相对于卫生部、人力资源与社会保障部等有新闻发布例会的部委,民政部将政策草案公布在官网上,并且征求意见的时间只有8天,草案的形成似乎也没有经过专家的充分研讨,”另一位草根NGO的负责人说,“但相对于过去几乎从不就政策的出台征求民意的民政部门来说,这显然是个进步。” 

  8月24日,民政部社会福利和慈善事业促进司慈善和社会捐助处处长郑远长曾表示,去年开始,民政部就着手起草公益慈善捐助信息公开的行业标准,但近期发生的一系列慈善事件,在一定程度上推动了慈善行业规范的出台。这份《指引》也算是对近期慈善事件的一个官方回应。 

  在《指引》之后,民政部慈善司还将针对企业参与公益慈善事业的行为出台规范性指南。加上7月民政部出台的《中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015)》,以及年内有望出台的民政部代国务院起草的《关于加快慈善事业发展的意见》,今年下半年,民政部或将连续出台四部慈善业的行规和制度。 

  它们酝酿出台的背景是,“郭美美这股强台风……带来了好姐妹‘卢美美’……河南宋基会放贷数十亿,活生生将这个夏天降至冰点———捐赠额只有上季度的一成”,于方强9月撰文写道。 

  《指引》中提出“日常捐助接收后,应7个工作日内披露信息”,“重点事件专项捐助应24小时内披露”等规定。于方强提出将“指引”改为“规定”,让政策成为更有约束力的文本。 

  “这也成为最终收集到的200多份意见稿中的一个主导意见。”郑远长说,“我们正在准备将文件向国务院申报,而提高法律层级又涉及到跨部门的管理体制变革的两难,就不是民政部门能决定的事了。” 

  中国在民政部注册的NGO有40万个,而如果算上工商注册的草根NGO则超过了400万个。“可是在过去,除了基金会、社团、民非之外的草根NGO常常被忽略,它们既不向公众喊话也不向政府部门喊话,集体行动中也往往没有它们的身影。”于方强说。 

  讽刺的是,他所在的“南京天下公”,也是一家在工商部门注册的草根NGO,实际上并不在《指引》所针对的40万民政注册NGO范围内。 

  在提交对《指引》的建议信之前,于方强曾发起一场小型讨论会,请来了江苏省内约10家NGO,希望能联署。但最终没有一家愿意,“民政部门注册的觉得给老东家提建议不好,没有注册的怕影响跟未来主管部门的关系,工商注册的又有自己的顾虑。”这个很小范围的集体行动像过去一样瞬间夭折。 

  基金会中心网的政府动员 

  相对于“天下公”的孤独行动,去年由35家基金会发起成立的行业自律平台———基金会中心网的政府动员能力显然要大得多。 

  最近它取得了一个突破性的成果———和云南省民间组织管理局达成了合作协议,省内的43家基金会以后将每个季度向省民管局报告基金会的筹资情况、公益项目开展情况和理事会召开情况等,信息将在基金会中心网、云南民政网和各基金会官方网站上公布。 

  这对于公众来说,如要检索当年云南省红十字会的财务收支信息,不用等到第二年在报纸上翻年报摘要了,登录基金会中心网的云南频道就一览无遗。 

  9月中旬,应云南省民管局的邀请,基金会中心网还召集南都公益基金会、光华慈善基金会、中国扶贫基金会和上海真爱梦想基金会,赴昆明给云南省内的基金会做信息公开方面的交流和培训。 

  “倡导了一年的透明度,最大的成果就在于推动国家、省一级民管局的信息集中公开。”基金会中心网总裁程刚说。据中心网的统计,目前已经有14个省份的1000多家基金会,通过各省民管局的网站公开了年报信息。其中,云南是第一个下发红头文件要求基金会全部信息公开的省份,也是第一个将中心网作为指定发布媒体的省份。 

  “云南是第一个,未来希望一个省一个省地集中公开。”他说。 

  9月26日,程刚等还赴上海市民管局,推动其在基金会中心网上整体披露基金会信息。他们的目标还包括山东、天津、河南、甘肃、海南、内蒙古这些基金会数量少,披露率又低的省市区,“希望能尽早达成合作协议”。 

  USDO的自律行动 

  基金会中心网在行动的同时,一个更草根的联席组织“USDO自律吧”也发起了自律行动的倡议。“信息公开的主体还是N G O的自律,行业联合体的作用则非常关键。”于方强说。 

  USDO这个难以注册的联席组织,是2009年由128家草根公益机构自发组建的,他们签署了《USDO社会组织自律准则》,号召促进行业自律、提升公信力,由此建立了一个虚拟社区和沟通平台。目前已有成员机构67家,其中正式机构43家,预科机构24家。 

  这个自律组织对加入成为成员机构设置了5个门槛,其中“有健全的财务管理制度”、“有完整的项目记录并至少对利益相关方公布”成为重要的要求,5条都满足可以成为正式机构,只满足了3-4条则可以成为预科机构。 

  在郭美美等事件发生之后,USDO在7月发动了“自律壹夏晒公益”活动,号召各成员机构及尚未加入USDO的公益组织,填写USDO编制的公益组织财务内控自查问卷,同时在U S D O官网和微博上“晒”出自己的账本。 

  “郭美美事件引发了公众对公益善款使用、监管及公益组织内部运作的强烈质疑,逐渐演变为一场公益行业的信任危机。”倡议书中写道,“同一时期,廖冰兄人文基金会主动披露了出纳侵占善款事件,回想起年初,NGOCN主动披露了情节极为相似的短款事件,在为他们自爆家丑的勇气和精神所鼓舞的同时,我们也深切感到财务内控建设的重要与紧迫。” 

  2010年年末,USDO的成员机构NGO发展交流网(NGOCN )在原出纳离职工作交接中,发现存在钱账不清、资金短缺的情况,后该出纳依据“赔款承诺书”将私自截留的13万多元的公益款归还,NGOCN没有追究其法律责任。 

  USDO的原则是“宽进严出”,针对NGOCN短款事件,USDO委托了成员机构恩友就其履行《USDO自律准则》的情况进行了解,发布了独立的第三方报告,并将其级别由正式机构调整至预科机构。 

  此次晒账本活动的两周内,“USDO共收到了60份有效问卷,其中有非USDO成员,甚至企业性质的草根机构的账本。”USDO协调组发言人冯新说。 

  相对于草根机构内部的集体行动,USDO对政策倡导则不那么积极。民政部的《指引》出台后,他们并没有提交建议书,只在官网发表了评论:“…… 《指引》所带来的实际效果将是有限的。《指引》较为纲要、笼统,多是宏观、原则性的东西,较之前民政部的相关管理规定并无太大突破,在操作方面的指导性有待提高。虽然提出了信息披露的时间要求,但并无相关标准予以评价,显得很不全面。” 

  对于建立信息披露标准这一难点,USDO立项开发的一套适用于民间非营利组织的财务信息披露的模板已在试用之中,计划在明年6月推广。恩友财务团队的代理总干事付京平说,“让政府部门出台的政策能真正借助工具来落实,其实这个才是最关键的。” 

  政府与民间的结构缺失 

  “公益慈善没有行业标准怎么监管?而有了行业标准,又是否能回应日益迫切的社会需求?” 

  北师大壹基金公益研究院院长王振耀,两年前就在民政部慈善司司长任上推动公益慈善捐助信息公开政策的出台。他指出,“我们说信息公开,下一步还应该重点规范行政行为的信息公开。立法谁该参与?立法程序要走多少天?程序上不能那么随意。” 

  “《慈善法》的草案就完全没有征求民意。”于方强说,2006年民政部完成了《慈善法》的起草,2007年提交全国人大审议,2009年直接递交国务院法制办,“没有经过任何的社会讨论,甚至连草案内容都没有公布,对于什么是慈善组织,捐赠主体等都没法形成辩论”。 

  去年由国务院法制办、民政部和英国驻华大使馆组织召开的中英慈善立法研讨会,草根机构也没法参与。 

  对于这些立法和政策酝酿的环节难以出现公开的咨询和辩论,王振耀把矛头直指中国社会的体制和结构性缺陷,“这也是郭美美等公益事件发生后最应该反思的地方”。 

  “一方面,中国的社会与政府部门之间,缺乏一个可以沟通和协商的中间地带,这个中间地带需要靠大量的智库和行业协会等组织来衔接。”他说,美国有2000多家智库,公共事件发生后,有影响的不是知识分子个人的意见,而是这些智库的研究方案和行动,它们承担了方案上升为政府决策的最重要的讨论和设计通道。 

  比如美国著名的智库———约翰·霍布金斯大学政策研究所,做一份巴尔的摩控制犯罪的政策倡议,它会设计方案给议会中的委员会讨论,研究所30多位成员大部分是帮助市政府做事的协调人员。 

  “而相对政府监管,真正对公益机构和公众产生实质影响的应该是那些行业支持性机构,这样整个社会才能良性循环。”王振耀说,“民政部慈善司的慈善处只有3个人,怎么监管?” 

  “这就涉及另一个方面的问题,政府如何建立消化大众情绪的机制?”他指出,“我们的慈善监管就是民政部门的事,税务总局、财政部等都不参与。公益界暴露出的问题,要进入政府征听渠道很难。” 

  在英国,除了慈善立法,还在1853年就成立了慈善委员会,作为民间公益性事业的总监管。它的性质是一个独立的政府机构,领导班子成员由政府相关的部长任命,办公经费由财政部全额提供,但行使职权不受任何政府部长或其他政府部门的管束,并直接对议会负责。 

  在美国,上世纪50年代麦卡锡主义导致的对基金会等的抵制,也是依靠建立的民间基金会中心网和政府的基金会委员会两个中心来度过的。 

  “社会和政府之间没有智库、行业协会和慈善委员会,就不可能真正专业,这些公益事件也就无法推动更有建设性的成果出现,比如政策调整、立法或更大范围的行业自律。” 

  从卸任官员到民间智库负责人,王振耀感叹这样的智库生发机制还很难复制,“现代慈善来了,可我们的社会和政府都还没有做好准备”。

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